Tempo de cuidar

Resumo

INTRODUÇÃO E CONTEXTO

As alterações climáticas globais têm contribuído para a ocorrência cada vez mais frequente e intensa de eventos geológicos e hidrológicos extremos, como deslizamentos e inundações. Este cenário, somado às vulnerabilidades locais – que incluem um elevado número e extensão de áreas de risco (encostas e áreas sujeitas a inundações), déficit habitacional, ocupação descontrolada de áreas ambientalmente protegidas, desigualdade social, e a carência de serviços básicos e infraestrutura adequada – tem tornado os territórios brasileiros progressivamente mais suscetíveis aos impactos de desastres. Os danos recorrentes à vida, à integridade física e ao patrimônio das pessoas, bem como os prejuízos ambientais, urbanísticos, materiais e econômicos, evidenciam a insuficiência ou a necessidade de aprimoramento das políticas públicas existentes para um enfrentamento mais resiliente dos períodos chuvosos[1].

No Estado de Pernambuco, a realidade dos desastres socioambientais é particularmente grave. O Relatório Operação Inverno 2022[2], elaborado pela Secretaria Executiva de Defesa Civil do Governo, revelou que as chuvas daquele ano afetaram 90 municípios, dos quais 79 decretaram Situação de Emergência. Até 31 de julho de 2022, o estado contabilizou 132 óbitos, configurando o maior desastre em número de mortes desde julho de 1970, afetando a Região Metropolitana do Recife (RMR), Zona da Mata e Agreste. Adicionalmente, o elevado índice pluviométrico registrado em 28 de maio de 2022 resultou em 120.902 pessoas desalojadas e 9.631 desabrigadas. As perdas econômicas totais no estado alcançaram a cifra de R$ 2,9 bilhões.

É nesse contexto desafiador que surge o Projeto “Tempo de Cuidar”[3], uma iniciativa do Ministério Público de Pernambuco (MPPE), cujo objetivo primordial é coordenar ações ministeriais voltadas à indução, ao aperfeiçoamento e à concretização de políticas públicas capazes de reduzir as vulnerabilidades dos municípios pernambucanos, tornando-os mais resilientes na convivência com os períodos chuvosos. O projeto, embora inicialmente focado em eventos chuvosos (responsáveis pela maioria das mortes no Brasil e em Pernambuco), tem escopo para, futuramente, abarcar outras espécies de desastres, como as estiagens, também recorrentes no estado.

O público impactado pela iniciativa é a sociedade em geral, com especial ênfase nos moradores de áreas de risco, que são desproporcionalmente afetados pelos desastres socioambientais, evidenciando o que se denomina “racismo ambiental”. Ao impulsionar a fiscalização do emprego de recursos públicos e a implementação de políticas públicas, o projeto “Tempo de Cuidar” visa a consolidar a atuação ministerial integrada e estimular a articulação interinstitucional, garantindo a transversalidade dos direitos fundamentais.

2. METODOLOGIA E PROCESSO DE IMPLANTAÇÃO

A implementação do Projeto “Tempo de Cuidar” teve início em fevereiro de 2023[4] e foi marcada pela deflagração de uma primeira edição do GACE (Grupo de Atuação Conjunta Especializada) “Chuvas”, solicitado e coordenado pelo Centro de Apoio Operacional de Defesa do Meio Ambiente (CAO Meio Ambiente) do MPPE. Este grupo foi composto por três promotores de justiça, selecionados por critérios objetivos após habilitação, e teve uma duração inicial de cinco meses.

Dada a exiguidade do tempo até a quadra chuvosa de 2023 e a impossibilidade de o GACE atuar em todos os 184 municípios pernambucanos com apenas três membros, optou-se por um recorte baseado em critérios técnicos e objetivos. Foram selecionados 14 municípios que tiveram a Situação de Emergência decretada e confirmada pelo Governo do Estado (Decreto Estadual nº 52.921/22) e reconhecida pela Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil (Portaria nº 1.713/22). A atuação do GACE em cada município exigiu a anuência prévia e formal do Promotor de Justiça local com atribuições na defesa da ordem urbanística.

Para agilizar os trabalhos, os municípios foram distribuídos entre os membros do GACE, que analisaram os procedimentos já existentes nas respectivas promotorias de justiça. A fase de diagnóstico, essencial para a compreensão da problemática, foi multifacetada:

  • Escuta Social: Iniciou-se com uma reunião em 15 de março de 2023, com movimentos sociais envolvidos com a temática das chuvas, que formam o coletivo GT Chuvas. Este grupo elaborou o “Dossiê Popular sobre os impactos das chuvas no Recife e na Região Metropolitana”, intitulado “Uma tragédia anunciada”. O dossiê enumerou medidas necessárias ao Poder Público, abordando desde a assistência às pessoas atingidas em 2022, passando por ações pré-inverno, até a construção de resiliência a médio e longo prazo. Foram levantadas dificuldades e transtornos vivenciados pelasociedade.
  • Diagnóstico com Órgãos Públicos: Foram realizadas audiências com os órgãos de Proteção e Defesa Civil dos municípios contemplados pelo GACE, incluindo as três maiores (Recife, Olinda e Jaboatão), e com a Secretaria Executiva de Proteção e Defesa Civil do Estado, para levantar e diagnosticar as políticas públicas existentes para o enfrentamento do período chuvoso.
  • Diálogo com Órgãos de Apoio Técnico: Audiências foram conduzidas com o Serviço Geológico do Brasil (SGB/CPRM) em 26 de abril de 2023, que é a principal fonte de identificação de áreas de risco em Pernambuco, apesar de seus mapeamentos estarem, em sua maioria, desatualizados (entre 2012 e 2013). Posteriormente, em 16 de maio de 2023, houve audiência com técnicos do Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (CEMADEN.
  • Articulação com Órgãos Nacionais: Em 5 de junho de 2023, uma audiência conjunta com o Ministério Público Federal (MPF) e a Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil (SEDEC) esclareceu dúvidas sobre o Cadastro Nacional de Municípios com Áreas Suscetíveis à Ocorrência de Deslizamentos de Grande Impacto, Inundações Bruscas ou Processos Geológicos ou Hidrológicos Correlatos.

Concluída a fase de diagnóstico, iniciou-se a definição das ações a serem exigidas dos municípios. Elaborou-se uma minuta de Termo de Compromisso Ambiental (TCA) com obrigações e prazos. Das 14 localidades inicialmente contempladas, um município não aderiu à atuação especializada do GACE, e dos 13 restantes que receberam a proposta de celebração do TCA, 10 assinaram integralmente o documento. Nos três municípios que não firmaram o TCA, foram propostas ou disponibilizadas minutas de Ação Civil Pública (ACP) para uso oportuno pelos promotores locais.

As obrigações pactuadas nos TCAs, alinhadas ao escopo do GACE e às atribuições das Promotorias de Justiça na defesa da Ordem Urbanística, incluem:

  • Reestruturação do órgão de Proteção e Defesa Civil municipal para garantir recursos humanos e materiais suficientes.
  • Inscrição no Cadastro Nacional de Municípios com Áreas Suscetíveis à Ocorrência de Deslizamentos de Grande Impacto, Inundações Bruscas ou Processos Geológicos ou Hidrológicos Correlatos.
  • Atualização do mapeamento das áreas de risco de desastres geológico e hidrológico com limites georreferenciados, com envio das informações à SEPDEC e ao CEMADEN⁴². Para municípios de menor porte, a obrigação de custeio foi substituída pela comprovação de solicitação de suporte à União e ao Estado.
  • Inclusão de um link no sítio oficial do município com o Plano de Contingência e informações sobre as áreas de risco mapeadas e georreferenciadas.
  • Elaboração anual de Plano de Contingência (PLACON) conforme Lei nº 12.340/10 e diretrizes do Ministério da Integração Nacional, com participação social em todas as etapas e realização de audiência pública prévia.
  • Realização anual de audiência pública para prestação de contas sobre a efetividade do Plano de Contingência.
  • Indicação preferencial de prédios não escolares para abrigamento provisório da população afetada.
  • Garantia de condições adequadas de higiene e segurança nos abrigos, com equipes de saúde, assistência social e segurança, e provisão de itens básicos (colchões, lençóis, kits de higiene, medicamentos, comida, água potável).
  • Manutenção de canal de comunicação direta com a população para solicitação, tramitação, acompanhamento e divulgação de auxílios financeiros, com transparência na divulgação dos beneficiários.
  • Realização anual de exercícios simulados em todos os setores de risco mapeados pelo CPRM para garantir a efetividade do PLACON.
  • Criação de Núcleos de Proteção e Defesa Civil (NUPDECs) em número suficiente para abarcar representantes da sociedade civil residente nas áreas de risco.

Com a conclusão dos trabalhos do GACE, foi emitido um relatório final e disponibilizados modelos para subsidiar a atuação dos Promotores de Justiça nos municípios não contemplados e para a continuidade da atuação naqueles que receberam o apoio do GACE. Todo o material produzido, incluindo relatórios, modelos e informações técnicas/jurídicas, está disponível no hotsite “Tempo de Cuidar”[5], visando expandir a atuação integrada para todos os municípios de Pernambuco.

3. INOVAÇÃO DA PRÁTICA

A principal inovação do Projeto “Tempo de Cuidar” reside na ressignificação do papel do Ministério Público na política de proteção e defesa civil. Tradicionalmente, o MP muitas vezes se posiciona como um mero gerenciador de crises, agindo a posteriori, de forma imediatista e emergencial, para remediar situações danosas (e.g., visitas a abrigos, arrecadação de donativos). Embora relevante, essa atuação se mostra insuficiente diante das funções institucionais estratégicas do órgão, especialmente a de agente indutor e fomentador de políticas públicas[6].

O diagnóstico inicial do projeto confirmou essa perspectiva: nas promotorias dos municípios contemplados, a atuação ministerial era, em grande parte, restrita à resolução de problemas individuais (vistoria de imóveis, realocação, pagamento de auxílio) ou demandas comunitárias pontuais (colocação de lonas, limpeza de canais, construção de muros de arrimo). Não se observava um perfil institucional voltado a garantir a estruturação dos órgãos de Defesa Civil, a implementação de instrumentos de planejamento e a promoção da participação social efetiva.

Em contraste, o “Tempo de Cuidar” eleva o MP à esfera do gerenciamento de “riscos”, e não apenas de “crises”. O projeto busca antecipar-se aos desastres, exigindo providências legais e adequadas para dotar os municípios de condições idôneas ao enfrentamento dos eventos socioambientais em múltiplos aspectos: prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação.

4. CONTRIBUIÇÃO PARA O APERFEIÇOAMENTO DA JUSTIÇA

O Projeto “Tempo de Cuidar” contribui significativamente para o aperfeiçoamento da justiça, particularmente no enfrentamento das profundas desigualdades socioespaciais que caracterizam os municípios pernambucanos e que são acentuadas pela ocorrência de eventos climáticos extremos. Populações de baixa renda, muitas vezes, residem em áreas de risco – como encostas e regiões alagáveis – devido à dinâmica do mercado imobiliário e à ausência de infraestrutura urbana adequada. A ineficiência histórica do poder público em superar essas consequências resulta em uma injustiça socioambiental sistêmica.

O projeto atua no fortalecimento da ação institucional do MPPE, promovendo uma mudança de comportamento dos agentes públicos. O Ministério Público assume o papel de fomentador de políticas públicas voltadas à gestão de risco, e não apenas à gestão de crises. Adicionalmente, atua como mediador entre os atores sociais, buscando induzir a adoção de medidas mais assertivas e resolutivas para a prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação ambiental e social. Essa atuação visa primordialmente a promoção da justiça social e da justiça ambiental, assegurando que os direitos fundamentais, como o direito à vida, à dignidade da pessoa humana e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, sejam protegidos de forma eficaz para as populações mais vulneráveis.

A priorização da via consensual e negociada com os municípios, por meio da celebração dos Termos de Compromisso Ambiental (TCAs), demonstra a busca pela resolutividade e agilidade, evitando a morosidade e a inefetividade frequentemente associadas à judicialização de demandas[7]. Caso a via judicial seja necessária, os TCAs, como títulos executivos extrajudiciais, dispensam a dilação sobre o mérito, abreviando o rito processual.

5. FATORES DE SUCESSO E DIFICULDADES ENFRENTADAS

O sucesso do Projeto “Tempo de Cuidar” pode ser atribuído a diversos fatores:

  • Foco em municípios afetados: A iniciativa foi direcionada inicialmente aos municípios mais impactados por chuvas e deslizamentos no ano anterior ao início do projeto, o que pode ter facilitado o engajamento local.
  • Abordagem Consensual: Dos 13 municípios trabalhados pelo GACE, 10 celebraram o Termo de Compromisso Ambiental com o MPPE. Essa abordagem consensual, baseada em fundamentação legal, jurisprudencial, doutrinária e fática, mostrou-se eficaz para obter a adesão dos gestores e assegurar a implementação de instrumentos e medidas essenciais para as fases de mitigação e preparação de desastres, com prazos acordados.
  • Material de Apoio Disseminado: A disponibilização de modelos de peças administrativas e jurídicas, bem como notas técnicas, no hotsite do projeto permite sua replicabilidade e expansão para outros municípios sujeitos a eventos críticos, como chuvas intensas, alagamentos e deslizamentos.
  • Atuação Articulada e Planejada: A metodologia do GACE, permitindo um diálogo direto com os órgãos envolvidos e um olhar sistêmico sobre a situação de Pernambuco, mostrou-se adequada para suprir a lacuna de atuação ministerial, percebendo fragilidades e possibilidades de intervenção. A cooperação intra e interinstitucional com órgãos de defesa civil, sociedade civil organizada, CEMADEN e Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil, permitiu o fornecimento de informações atualizadas para pautar a atuação dos promotores de justiça.

Apesar dos êxitos, o projeto enfrentou e continua a enfrentar diversas dificuldades na sua implementação:

  • Capacidade Institucional Municipal Limitada: A grande maioria dos municípios apresenta coordenadores de Defesa Civil recém-empossados, com vínculo precário (contrato temporário) e pouca ou nenhuma formação técnica específica, resultando em alta rotatividade no órgão.
  • Falta de Estrutura e Planejamento: Muitas localidades carecem de: mapeamento de áreas de risco atualizado e detalhado (dependendo de mapeamentos antigos do CPRM); dotação orçamentária para a atualização desses mapeamentos; Plano Municipal de Redução de Riscos; Planos de Contingência adequados ou transparentes (alguns são “sigilosos”); e espaços oficiais para divulgação de diagnósticos e documentos de Proteção e Defesa Civil.
  • Baixa Participação Social: O contato com as comunidades de risco é frequentemente informal (grupos de WhatsApp), sem formalização de Núcleos ou Conselhos de Defesa Civil, e as audiências públicas, quando ocorrem, servem apenas para apresentação de planos já finalizados, sem efetiva participação popular.
  • Dificuldade de Adesão a Cadastros Nacionais: Há desconhecimento ou falta de clareza sobre os benefícios da adesão ao Cadastro Nacional de Municípios com Áreas Suscetíveis à Ocorrência de Deslizamentos, além de problemas como lentidão do sistema e burocracia excessiva para inclusão de documentos.
  • Priorização de Ações Pós-Desastre: As gestões municipais, em geral, não elencam as medidas preventivas como prioritárias, concentrando-se em ações emergenciais (laudos, vistorias, limpeza de canais) em detrimento do planejamento.
  • Restrições Orçamentárias: O alto custo de algumas medidas, como a atualização do mapeamento georreferenciado, aliadas às dificuldades financeiras e orçamentárias dos municípios, representa um desafio.
  • Rotatividade de Gestão e Pessoal: Mudanças de gestão municipal e de promotores de justiça podem impactar a continuidade das ações, exigindo pactuações com órgãos técnicos e suporte contínuo aos novos promotores.

6. RESULTADOS ALCANÇADOS

O monitoramento das cláusulas dos Termos de Compromisso Ambiental (TCAs) firmados com os dez municípios signatários do GACE Chuvas tem apresentado resultados parciais expressivos até 19 de junho de 2024[8]:

  • Licitação para Abrigos: 100% dos municípios compromissários realizaram procedimento licitatório para garantir condições adequadas aos abrigos provisórios, incluindo higiene, segurança e provisão de itens essenciais como colchões, lençóis, kits de higiene, medicamentos, comida e água potável.
  • Planos de Contingência: 80% dos municípios compromissários elaboraram seus Planos de Contingência (PLACON), contendo as informações mínimas exigidas por lei e observando o princípio da participação social.
  • Mapeamento Georreferenciado: 70% dos municípios compromissários realizaram o mapeamento ou a atualização do mapeamento de suas áreas de risco de desastres geológicos e hidrológicos, com limites georreferenciados.
  • Canais de Comunicação: 70% dos municípios compromissários criaram e mantêm canais de comunicação direta com a população para solicitação, tramitação, acompanhamento e divulgação de auxílios financeiros, com transparência na publicidade dos beneficiários.
  • Indicação de Abrigos Não Escolares: 90% dos municípios indicaram prédios não escolares para abrigamento provisório da população afetada por desastres, salvo situações excepcionais não previstas no PLACON.

Outras obrigações, como a inscrição no Cadastro Nacional de Municípios com Áreas Suscetíveis à Ocorrência de Deslizamentos de Grande Impacto e a criação de NUPDECs encontram-se em andamento, tendo alcançado 50% de cumprimento.

A realização de audiências anuais para a prestação de contas do PLACON e a realização de exercícios simulados enfrentam maiores desafios para efetivação, contando com cumprimento de 10% e 30%, respectivamente.

Os resultados alcançados podem ser comprovados por meio de formulários preenchidos pelos municípios, juntamente com a análise de documentos digitais relativos aos procedimentos licitatórios deflagrados e aos planos de contingência elaborados.

[1] CORREIA, Belize Câmara. Política de proteção e defesa civil no Brasil: órgãos administrativos e instrumentos financeiros, pp. 290-291. Manual CNMP Desastres Socioambientais e Mudanças Climáticas: Aspectos Doutrinários. Disponível em: https://www.cnmp.mp.br/portal/images/Publicacoes/documentos/2024/mudancas-climaticas.pdf

[2] Relatório Operação Inverno 2022, elaborado pela Secretaria Executiva de Defesa Civil do Governo do Estado de Pernambuco.

[3] Hotsite do projeto disponível em: https://sites.google.com/mppe.mp.br/tempo-de-cuidar/in%C3%ADcio.

[4] Todas as etapas e resultados do projeto estão contidos no Hotsite do Projeto, disponível em: https://sites.google.com/mppe.mp.br/tempo-de-cuidar/in%C3%ADcio.

[5] Disponível em: https://sites.google.com/mppe.mp.br/tempo-de-cuidar/in%C3%ADcio.

[6] MINISTÉRIO PÚBLICO DE PERNAMBUCO. Formulário Prêmio Innovare 2024-Projeto Tempo de Cuidar.

[7] MINISTÉRIO PÚBLICO DE PERNAMBUCO. Formulário Prêmio Innovare 2024-Projeto Tempo de Cuidar.

[8] MINISTÉRIO PÚBLICO DE PERNAMBUCO. Inscrição Tempo de Cuidar CNMP 2024.

Implicação Climática

O Projeto “Tempo de Cuidar” do Ministério Público de Pernambuco representa uma iniciativa fundamental para aprimorar a capacidade de resposta dos municípios pernambucanos diante da crescente frequência e intensidade dos desastres socioambientais, impulsionados pelas mudanças climáticas. O diagnóstico inicial do GACE revelou que a gestão de risco não é uma política pública prioritária no âmbito municipal, e que a atuação do Ministério Público na fiscalização da implementação dos instrumentos de planejamento e gestão de risco previstos na legislação era, em grande parte, insuficiente. Essa lacuna decorria, em parte, da falta de apropriação da matéria por parte dos promotores, da escassez de arcabouço doutrinário e da complexidade da divisão de atribuições entre os órgãos envolvidos na defesa civil.[1]

O modelo de Grupo de Atuação Conjunta Especial (GACE) mostrou-se eficaz para suprir essa lacuna, permitindo um diálogo direto e um olhar sistêmico sobre a situação do Estado de Pernambuco. Constatou-se que a ausência de planejamento e preparação para a estação chuvosa agravou sobremaneira os danos provocados pelas chuvas, que ocorrem sazonalmente no estado. Por outro lado, muitas das ações previstas em lei não demandam altos investimentos, mas sim o envolvimento dos agentes da Defesa Civil e o engajamento dos demais órgãos.

Assim, o “Tempo de Cuidar” reafirma que a atuação do Ministério Público no fomento a políticas públicas preparatórias é essencial para a redução dos riscos e dos danos, superando o desconhecimento, a cultura que privilegia a atuação imediata em detrimento do planejamento, e a falta de priorização das políticas de gestão de risco. Ao promover a resolutividade, inovação, proatividade, transparência e cooperação, o projeto não só busca mitigar os impactos imediatos dos desastres, mas também construir um futuro mais resiliente e justo para as comunidades de Pernambuco, alinhando-se às diversas dimensões da sustentabilidade – ambiental, social e econômica. A iniciativa, passível de replicação em outros contextos, demonstra o potencial transformador de uma atuação ministerial estratégica e antecipatória.

[1] CORREIA, Belize Câmara e STRIEDER, Rejane. GACE Chuvas e Tempo de cuidar: estudo de caso no MPPE. Manual CNMP Desastres Socioambientais e Mudanças Climáticas: aspectos doutrinários, pp. 535-448. Disponível em: https://www.cnmp.mp.br/portal/images/Publicacoes/documentos/2024/mudancas-climaticas.pdf.

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